Rede Staatssekretär Arndt Koeppen

Veranstaltung der Konrad-Adenauer-Stiftung und des LACDJ Sachsen-Anhalt
Vortrag des Herrn Staatssekretär Arndt Koeppen zum Thema:
"Die zukünftige Rolle der Region in Europa - Klagerecht für gesetzgebende Gebietskörperschaften?"

(Erster Teil des Vortrags - Vorstellung des Begriffs der Regionen und deren Rolle im Verfassungskonvent)

Sehr geehrte Damen und Herren,

die klassische Formulierung der Rolle der Regionen und Kommunen finden sie im 3. Absatz der Präambel der Grundrechtecharta.

"Die Union trägt zur Erhaltung und zur Entwicklung dieser gemeinsamen Werte unter Achtung der Vielfalt der Kulturen und Traditionen der Völker Europas sowie der nationalen Identität der Mitgliedstaaten und der Organisation ihrer staatlichen Gewalt auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene bei. Sie ist bestrebt, eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung zu fördern und stellt den freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr sowie die Niederlassungsfreiheit sicher."

Hiermit ist bereits in der Grundrechtecharta festgestellt, dass verfassungsrechtlich die Organisation eines jeden Mitgliedstaates zu achten ist, wenn sich der nationale Verfassungsgeber für eine Aufteilung der staatlichen Gewalt auf nationale, regionale und lokale Ebenen entschieden hat. Regionale und lokale Ebenen sind in Deutschland die Länder und die Gemeinden. Umgekehrt folgt daraus auch, dass die Europäischen Union eine solche Struktur nicht beeinflussen kann, sie ist eine Sache der nationalen Tradition in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Beachten Sie, meine Damen und Herren, dass sich aus dieser verfassungsrechtlichen Garantie inner-staatlicher Regionen und Kommunen eine Schranke ergibt - eine fast undurchlässige Schranke zwischen der Europäischen Union und den staatlichen Gliederungen der Mitgliedstaaten. Ich werde später noch darauf eingehen.

Ungeachtet dieser Trennung zwischen Europäischer Union und Regionen sind vielfältige Vernetzungen der Regionen untereinander entstanden. Fast jede Region Europas hat eine oder mehrere Partnerregionen. Städtepartnerschaften sind heute selbstverständlich. So ist, losgelöst von der Verankerung in den Europäischen Verträgen, ein Bewusstsein der Regionen Europas gewachsen. Nicht ohne Grund gab es in den letzten Jahren die Forderung nach dem "Europa der Regionen", das das "Europa der Vaterländer" ersetzen solle.

In einem solchen Selbstverständnisses der Regionen sieht sich auch der Freistaat Thüringen. Gerade den jungen Ländern kommt eine Brückenfunktion zu den Beitrittsländern aus Mittel- und Osteuropa (Abkürzung: MOE) zu. Ministerpräsident Althaus hat dies in seiner Rede vor dem Bundesrat am letzten Freitag erneut betont.

Welchen Niederschlag hat aber diese Rolle - hat dieses Selbstverständnis - in der Verfassungswirklichkeit Europas gefunden? Der Verlauf der Verhandlungen im Konvent zur Zukunft Europas hat hier - wir sollten es nicht verschweigen oder schönreden - eher zur Ernüchterung geführt.

(Konvent)

Der europäische Verfassungskonvent hat am 13. Juni diesen Jahres den Entwurf eines Verfassungsvertrages vorgelegt. Er nahm seine Beratungen am 28. Februar 2002 auf. Ursprünglich sollte er nur Verbesserungsvorschläge für die bestehenden Europäischen Verträge erarbeiten. Schnell wurde hieraus aber der selbstgewählte Auftrag, einen vollständigen Verfassungsentwurf zu schaffen, der als Ganzes den Regierungen vorgelegt werden sollte.

Am letzten Wochenende haben die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfel in Thessaloniki den Text erstmals besprochen. Im Oktober wird eine Regierungskonferenz der Staaten der Europäischen Union beginnen, auf der der endgültige Vertragstext beschlossen werden soll. Er muss dann von den Mitgliedstaaten durch Parlamentsbeschluss oder Volksabstimmung ratifiziert werden.

In seinem Abschlussdokument begrüßt der Europäische Rat den Entwurf des Vertrags über die Verfassung. Er hat beschlossen, dass der Wortlaut des Entwurfs des Vertrags über die Verfassung eine gute Ausgangsbasis für den Beginn der Regierungskonferenz bildet.

Warten wir ab, was die Regierungschefs aus dieser "guten Ausgangsbasis" noch machen. Im Konvent ließ allerdings schon die Zusammensetzung der nationalen Delegationen erkennen, dass man in Brüssel, aber auch in den europäischen Hauptstädten der Bedeutung der föderalen Gebietskörperschaften für den demokratischen Legitimationsprozess nur wenig gen-recht geworden ist. Die nationalen Delegationen waren lediglich aus einem Vertreter der Regierung und zwei Vertretern der nationalen Parlamente besetzt. Für den Bundestag war dies Jürgen Meyer (SPD) und für den Bundesrat der baden-württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel (CDU) und dessen Vertreter, der nordrhein-westfälische Justizminister Gerhards (SPD). Bundesaußenministers Fischer vertrat die Bundesregierung.

Lassen Sie mich als Staatssekretär einer Landesjustizverwaltung, die die Beratungen im Konvent genau beobachtet hat, kurz einschieben: Minister Fischer hat im Konvent sich selbst am besten vertreten. Seine Ambitionen auf das vom Konvent geschaffene Amt eines Europäischen Außenministers traten offen zu Tage und werden von der Bundesregierung nicht mehr in Abrede gestellt.
In Bezug auf das Arbeitsergebnis aber haben die Vertreter von Rot-Grün im Konvent keine maßgebliche Rolle gespielt. Sie haben das Potential Deutschlands als größten Mitgliedstaat nicht nutzen können. Die Auswechslung des ursprünglichen Regierungsvertreters Peter Glotz durch Außenminister Fischer erfolgte zu spät. Schröder hatte zu Beginn der Konventsberatungen deren Bedeutung und Tragweite nicht erkannt. Fischer bekam dann zu seinem späten Auftauchens im Konvent noch das Problem, als Grüner keiner der großen politischen Gruppen anzugehören, in der die Linien verabredet wurden. Dies waren in erster Linie die Fraktionen von Europäischer Volkspartei sowie die der Sozialisten - es gab diverse feste Gesprächs-runden im Hintergrund, in die die Vertreter der nationalen Parlamente eingebunden wurden. Elmar Brok, Jürgen Meyer, Erwin Teufel, der fränkische Europa-abgeordnete Joachim Wuermeling - das sind die, die für Deutschland das Rad gedreht haben. Nicht zu vergessen Alain Lamassoure [: Lamasur], der EVP Abgeordnete aus der Region Bayonne, der mit seinem Bericht für das Europäische Parlament die Sensibilität des Konvents für eine saubere Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen nach dem Vorbild des Grundgesetzes geweckt hat.

Aufmerksame Beobachter der Konventsberatungen werden jetzt anmerken wollen, dass auch der Ausschuss der Regionen im Konvent vertreten war. Jos Chabert, Vizepräsident der Region Brüssel und Mitglied der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament sowie Manfred Dammeyer, Mitglied des Landtags in Nordrhein-Westfalen (SPD), kamen aber nur ein Beobachterstatuts zu. Sie konnten keinen unmittelbaren Einfluss auf die Beratungen im Konvent nehmen.

Dieser strukturell unbefriedigende Ansatz hat sicher mit zu dem Ergebnis beigetragen, dass die Forderungen der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen im Konvent nur unzureichend berücksichtigt wurden.

Diese Forderungen wurden auf Einladung des Präsidenten der Toskana in Florenz am 14. und 15. November 2002 von der Versammlung der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen der Europäischen Union letztmalig konkretisiert.

Sie verlangen einen Sonderstatus innerhalb der Union, der folgende spezifische Rechte umfassen sollte:

- Verpflichtung zur Konsultation durch die Europäische Kommission bei der Ausarbeitung von Vorschlägen, für die die Regionen innerstaatlich Verantwortung tragen;

- sie verlangten eine volle und direkte Teilnahme an Kontrollmechanismen zur Kontrolle der Befugnisse der Europäischen Union;

- sie wollten das Recht, in Kompetenzstreitigkeiten mit der Europäischen Union Klage beim Europäischen Gerichtshof zu erheben;

- alle Vorschläge des Konvents für eine verstärkte Einbeziehung der nationalen Parlamente in den europäischen Integrationsprozess sollten auf die regionalen Parlamente erstreckt werden.

Den letzten eben genannten Punkt, meine Damen und Herren, muss man als den Kernpunkt der gewollten Beteiligungs-rechte der Regionen ansehen. Die Anbindung der Rechte der Länderparlamente an die Rechte von Bundestag und Bundesrat hätte die Rechte der Länder in Europa ein bedeutendes Stück weiter vorangebracht.

Darüber hinaus verlangten die Regionen im November 2002 eine Stärkung des Ausschusses der Regionen durch seine Anerkennung als vollwertiges EU-Organ und einen direkten Zugang zum Europäischen Gerichtshof erhalten. Um die Spannung nicht all zu groß zu halten will ich diesen Punkt vorwegnehmen. Das Klagerecht zum EuGH hat der Ausschuss der Regionen im Entwurf des Konvents bekommen.

Wie sieht nun das im Konvents erzielte Ergebnis aus?.

Im Allgemeinen kann man schon jetzt mit ziemlicher Sicherheit davon ausgehen, dass die Europäische Union mit dem Verfassungsvertrag neu gegründet wird. Die neue Verfassung tritt an die Stelle der bisherigen Gründungsverträge. Die Europäische Union erhält insgesamt Rechtspersönlichkeit. Die Grundrechtescharta wird rechtsverbindlich in die Verfassung aufgenommen.

Die außen- und sicherheitspolitischen Instrumente der Union werden substanziell gestärkt. So wird ein Europäischer Außenminister installiert, der den Vorsitz im Außenministerrat führt. Das könnte zu einem einheitlicheren Auftreten der Europäischen Union in der Welt führen.

Die sicherheitspolitische Zusammenarbeit wird gestärkt, durch eine Beistandsklausel zur Abwehr bestimmter Angriffe und die Schaffung einer Europäischen Rüstungsagentur. Trotz der Einbeziehung der Gemeinschaftsinstitutionen verbleibt die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik aber schwerpunktmäßig in der Regierungszusammenarbeit.

Zur besseren Bekämpfung der internationalen Kriminalität werden die Befugnisse der Europäischen Union im Bereich Innen und Justiz verstärkt. Künftig erfolgen die Entscheidungen in diesem Bereich zumeist mit qualifizierter Mehrheit und unter voller Einbeziehung des Europäischen Parlaments. Die gemeinschaftlichen Einrichtungen wie Europol, Eurojust und auch eine europäische Staatsanwaltschaft werden in den Verträgen verankert und mit weiteren Befugnissen ausgestattet.

Bei der Reform der Institutionen werden die Rechte des Europäischen Parlaments ausgebaut. Bis auf wenige Ausnahmen wird über die Gesetzgebung und den Haushalt in Zukunft gleichberechtigt von Europäischem Parlament und Ministerrat entschieden. Der Präsident der Europäischen Kommission wird vom Europäischen Parlament gewählt. Die Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, Gesetzgebung zu initiieren oder bestehende Vorschriften zu ändern, werden verbessert.

Ein allgemeines Initiativrecht des Parlaments besteht jedoch nicht.

Die Europäische Kommission wird stärker als politisches Leitungsgremium ausgebildet. Ihr Präsident erhält Richtlinienkompetenz und Befugnisse bei der Auswahl der Kommissare.

Umfassend verändert wird die Funktionsweise des Ministerrates. Die gesetzgeberischen Entscheidungen werden künftig öffentlich in einem "Legislativrat" fallen. Das System der wechselnden Präsidentschaften wird abgeschafft. Stattdessen erhält der Europäische Rat einen hauptamtlichen Präsidenten für 2 ½ Jahre mit verlängerbarer Amtszeit. Die Fachministerräte werden von Vorsitzenden geleitet, die mindestens über einen Zeitraum von einem Jahr ihr Amt inne haben.

Erstmals werden die Zuständigkeiten der Europäischen Union in einem eigenen Kompetenzkapitel zusammengeführt. Verfassungsrechtlich abgesichert wird der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, nach dem die Union nur für die Bereiche zu-ständig ist, in denen ihr explizit Kompetenzen übertragen werden. Die Reichweite der Zuständigkeiten ergibt sich aus den einzelnen Rechtsgrundlagen im dritten Teil des Verfassungsvertrages.

Hier sind aus Sicht von CDU/CSU auch überflüssige Ausweitungen vorgenommen worden und es fehlt an notwendiger Präzisierung der Reichweite von Zuständigkeiten, z.B. in der Sozial-, Regional- und Umweltpolitik. Allerdings werden auch einige bisher nicht vorhandene Harmonisierungsverbote ausgesprochen, insbesondere im Bereich der ausschließlichen Länderkompetenzen.

Welche Regelungen enthält der Verfassungsentwurf nun konkret für die Regionen in Europa und für die deutschen Bundesländer?

Die regionale und kommunale Selbstverwaltung der Mitgliedstaaten ist Teil ihrer nationalen Identität, die die Union respektieren muss. Die Selbstverwaltung ist damit als institutionell anerkannt.

Weitere Rechte für die Parlamente der Mitgliedstaaten, Bundesrat und Bundestag, und die Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen, die Bundesländer, wurden nach dem Entwurf des Konvents in einem Zusatzprotokoll zum ersten Teil des Verfassungsvertrags niedergelegt. Dieses Protokoll soll integraler Bestandteil des Verfassungsvertrages werden.

Inhaltlich müssen wir dort zwischen den Mitwirkungs-rechten und den Klagebefugnissen unterscheiden.

Jede Gesetzesinitiative soll künftig einen Bogen mit detaillierten Angaben zur Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit enthalten. Das betrifft die finanziellen Auswirkungen und die Auswirkungen auf die von den Mitgliedstaaten zu erlassenden Rechtsvorschriften einschließlich der regionalen Rechtsvorschriften - das sind bei uns die Ländergesetze.

Eingeführt wurde ein sogenanntes "Frühwarnsystem" mit gelben Karten für die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten - nicht für die Länderparlamente.
Die Kommission übermittelt danach ihre Vorschläge den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten. Jedes nationale Parlament bzw. jede Kammer eines nationalen Parlaments kann innerhalb von sechs Wochen nach Übermittlung des Gesetzgebungsvorschlags in einer begründeten Stellungnahme die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips rügen - "gelbe Karte" -- Nationale Parlamente in Einkammersystemen erhalten zwei Stimmen, in Zweikammersystemen erhält jede Kammer eine Stimme. Je nachdem wie viele solcher Karten eingereicht wurden, reicht die Reaktion von der einfachen Berücksichtigung der Stellungnahme bis hin zur erneuten Überprüfung des Vorschlags durch die Kommission. Damit soll dann auch die Möglichkeit der Konsultation von regionalen Parlamenten mit Gesetzgebungsbefugnissen eröffnet werden. -- Sie hören richtig, meine Damen und Herren, es soll nach dem Entwurf die Möglichkeit zur Konsultation bestehen. Ein wenig überzeugendes Beteiligungsrecht.

Die nationalen Parlamente erhalten so erstmals in der Geschichte der Europäischen Union ein formelles Recht im Gesetzgebungsverfahren. Zwar können sie die Fortsetzung des Gesetzgebungsverfahrens nicht verhindern. Doch darf der politische Effekt insbesondere bei den Regierungsvertretern im Rat nicht gering geschätzt werden. Nach Verabschiedung eines Rechtsakts dürfen die Parlamente ihre Einwände auf dem Klagewege weiterverfolgen, wenn ihre Einwände übergangen wurden.

Zum Klagerecht.

Dieses Klagerecht zum EuGH wird den nationalen Parlamenten zur Rüge von Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip eingeräumt. Allerdings wird die Regelung der Modalitäten für die Ausübung dieses Rechts einschließlich der Frage, ob beide Kammern der nationalen Parlamente über dieses Recht verfügen sollen, der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten überlassen. Dies folgt aus dem Grundsatz, dass die Union die verfassungsrechtliche Struktur der Mitgliedstaaten achten muss. Die Union kann den Mitgliedstaaten nicht die Ausgestaltung des Klagerechts "diktieren". Wir treffen, meine Damen und Herren, auf die Eingangs von mir beschriebene Schranke.
Diese Schranke bedingt auch, dass die nationalen Parlamente diese Klage nicht selbst erheben können: Die Übermittlung ist Aufgabe des jeweiligen Mitgliedstaats, welcher die Klage "im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments" erheben soll.

Nicht nur für die Bundesrepublik Deutschland ergibt sich daraus die interessante Frage, wie zu verfahren ist, wenn Bundestag und Bundesrat uneinig über die Klageerhebung sind. Ich möchte hier nur die Stichworte Bundestreue und Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes anführen. Die Klagemöglichkeit der nationalen Parlamente wird, dessen bin ich sicher, in Deutschland eine neue Diskussion über die Beteiligungsrechte der Länder in Angelegenheiten der EU anstoßen. Und eine solche Diskussion ist, wie wir noch sehen werden, dringend notwendig.

Der Ausschuss der Regionen soll nunmehr bei Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip ein eigenes Klagerecht erhalten. Dieses wird allerdings auf die Verletzung von Verfahrensrechten beschränkt, d.h. auf die Fälle, in denen die Verfassung die Anhörung dieses Ausschusses vor dem Erlass eines Gesetzgebungsaktes vorschreibt. In den Fällen, in denen es das Europäische Parlament oder der Rat nach eigenem Ermessen für angebracht halten, den AdR anzuhören, oder wenn der Ausschuss auf eigene Initiative beschließt, sich in ein Gesetzgebungsverfahren einzuschalten oder eine Stellungnahme abzugeben, besteht kein Klagerecht.

Weitere formelle Beteiligungsrechte der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen sieht der Entwurf nicht vor.

Es bleibt damit die ernüchternde Feststellung, dass das unter anderem von Ministerpräsident Teufel geforderte Klagerecht von Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen nicht in den Entwurf aufgenommen wurde. Nach Ansicht des Präsidiums wurde dieser Vorschlag nicht von einer ausreichenden Anzahl von Konventsmitgliedern unterstützt - hier hätte ich mir mehr Einsatz von Bundesminister Fischer gewünscht. Eine weitere Rolle mag der Umstand gespielt haben, dass der Konventsarbeitsgruppe die sich mit diesem Thema befasste, ein spanischer Abgeordneter des Europäischen Parlaments vorsaß, der Föderalismus in der Form wie wir ihn kennen, nie erfahren hat. Ein Klagerecht der Länder hat keinen Eingang in den Verfassungsvertrag gefunden.

(Bewertung aus gesamtstaatlicher und aus länderspezifischer Sicht)

Lassen wir diese Feststellung auf uns wirken und betrachten kurz die Gesamtheit des Verfassungsvertrages. Er wird, nach allem was wir jetzt schon sagen können, zu einer Reform der heutigen Europäischen Union an Haupt und Gliedern führen. Damit wird Europa in die Lage versetzt, sich den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts zu stellen: Vertretung Europas auf globaler Ebene, Handlungsfähigkeit mit bis zu 30 Mitgliedstaaten, Demokratisierung und Transparenz. Insoweit haben die Spitzen von CDU und CSU den Verfassungsvertrag am vergangenen Freitag begrüßt.

Nicht erfolgversprechend ist der Vertrag hingegen im Hinblick auf das Ziel einer Verschlankung der Europäischen Union. Die Reformansätze kommen über die Festlegung von Grundsätzen und Verfahren nicht hinaus. Insbesondere werden keine Zuständigkeiten an die Mitgliedstaaten zurückgegeben. Vielmehr werden in einigen Bereichen problematische Ausweitungen der Kompetenzen vorgenommen.

Das Klagerecht des Ausschusses der Regionen und der nationalen Parlamente ist aus der Sicht der deutschen Länder allerdings das Minimum des Wünschbaren. Länder oder Regionen mit Gesetzgebungskompetenz werden einen schweren Weg gehen müssen, damit sie sich über den Ausschuss der Regionen oder über eine zweite Kammer mit ihren Ein-Wendungen und bei Nichtberücksichtigung ihrem Klagerecht betätigen können. Dabei kommt es auf den Umfang ihrer Gesetzgebungsbefugnisse oder ihre Einwohnerzahl nicht an.

Die Europäische Union verpflichtet sich ausdrücklich, den Reichtum ihrer "kulturellen und sprachlichen Vielfalt" zu wahren. Entsprechend der Forderung des Schäuble/Bocklet-Papiers wird das Prinzip der Unionstreue, das bisher nur einseitig von den Mitgliedstaaten gegenüber der EU galt, nun als gegenseitige Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit angelegt. Auch dies kann eine aktives Mitwirkungs- und Klage-recht der deutschen Länder nicht kompensieren.

Im Rahmen der Kompetenzordnung sieht es etwas aus. Für die deutschen Länder von besonderer Bedeutung ist die Einordnung zentraler Bestandteile der Länderkompetenzen nur bei den "ergänzenden Maßnahmen" und nicht als vollwertige Kompetenz . Auf Vorschlag der EVP hin wurde diese Kategorie - gegen viele Widerstände - nicht als "Kompetenz" bezeichnet, sondern als "Maßnahme". Dazu gehören der Gesundheitsschutz, die allgemeine und berufliche Bildung, Jugend, Sport, Kultur und Zivilschutz. Ausdrücklich aufgenommen wurde auf massives Drängen von CDU/CSU ein vollständiges Harmonisierungsverbot in diesen Politikfeldern. Dieses darf auch nicht durch die Inanspruchnahme etwa der Flexibilitätsklausel (früher Art. 308) ausgehöhlt werden. Damit ist für Kernelemente der Länderzuständigkeiten jegliche Harmonisierung durch europäische Rechtsakte ausgeschlossen.

Das fehlende Klagerecht der einzelnen Länder und das beschränkte Klagerecht für die nationalen Parlamente und den Ausschuss der Regionen muss dagegen als misslich angesehen werden. Das Klagerecht bezieht sich nur auf die Subsidiarität, d.h. letztlich auf den Nachweis, dass die Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, Aufgaben, die die Union für sich in Anspruch nimmt, selbst zufriedenstellend zu lösen. CDU und CSU wollten hingegen klarstellen, dass sich die Prüfung auch auf die Einhaltung der Kompetenzgrenzen erstreckt. Die Widerstände dagegen konnten nicht überwunden werden. Es bleibt die Hoffnung, dass der EuGH die Subsidiarität entsprechend weit interpretiert. Denn es ist kaum vorstellbar, dass der EuGH die Einhaltung der Subsidiarität bejaht, obwohl gar keine EU-Kompetenz gegeben ist. Die gegebene Zuständigkeit mag dann Vorfrage bei der Subsidiaritätsprüfung sein.

Nicht durchgedrungen ist die Union mit dem Vor-schlau aus dem Schäuble/Bocklet-Papier, einen Kompetenzsenat beim Europäischen Gerichtshof zu schaffen, der sich aus europäischen und nationalen Richtern zusammensetzt. Nach Ansicht der Mehrheit im Konvent wäre dadurch die Einheit der Rechtsprechung gefährdet worden.

(innerstaatliche Perspektive)

Meine Damen und Herren,
nachdem das Ergebnis des Verfassungskonvents für die Länder alles andere als befriedigend ist, bleibt die Frage nach der Perspektive. Welche Wege stehen den Ländern und den Länderparlamenten offen, um Ihre Interessen innerhalb der Europäischen Union durchzusetzen?

Innerhalb der Europäischen Union erweist sich die strikte Trennung zwischen dem Vertragsrecht der Europäischen Union und dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten als absolutes Hindernis für eigene Partizipationsrechte der Länder.

Um so mehr müssen wir versuchen, unsere Interessen im innerstaatlichen Recht und durch die Zusammenarbeit der Regionen Europas zu sichern.

Die innerstaatliche Verfassungslage ist jedoch ebenfalls wenig beteiligungsfreundlich. Hinsichtlich der Europapolitik ist der Art. 23 GG die zentrale Bestimmung. Danach wirken die Länder in Angelegenheiten der Europäischen Union durch das Bundesorgan Bundesrat mit. Für die Länder bedeutet das, dass die Befassungskompetenz des Landtages in EU-Angelegenheiten prinzipiell identisch ist mit derjenigen in allen anderen Bundesratsangelegenheiten. Es geht dabei nicht um eigene Rechte der Länder in Europa. Beteiligung nach Art. 23 GG heißt immer: Mitwirkung über ein Bundesorgan, soweit die Interessen der Länder betroffen sind. Art. 23 GG eröffnet keinen eigenständigen Weg der Länder nach Brüssel, diese müssen vielmehr versuchen, über Entschließungen und Stellungnahmen des Bundesrates eine weitestgehende Teilnahme an EU-Angelegenheiten zu erreichen.

Dabei sei hier nur kurz angerissen, dass im Zuge des Beitritts der MOE-Staaten die Teilnahme von Vertretern der deutschen Länder an Brüsseler Verhandlungen, so wie sie bislang üblich ist, allein aus Kapazitätsgründen in Zukunft wegfallen könnte. Schon heute reichen bei mancher Arbeitsgruppensitzung in Brüssel schlichtweg die Stühle nicht aus, um allen Delegationsmitgliedern eines jeden Staates die Mitarbeit zu ermöglichen. Die Mitarbeiter der Landesjustizministerien, die Ratsarbeitsgruppen besuchen, berichten übereinstimmend, dass es zunehmend technische Probleme gebe. Hierzu hat Ministerpräsident Althaus am letzten Freitag bereits ausgeführt: "Ein "leises Herausdrängen" aus den Delegationen in Brüssel darf es nicht geben. Das würde die deutsche Europapolitik insgesamt schwächen. Beteiligung ist ein Kernelement unserer grundgesetzlich garantierten Mitwirkungsrechte in europäischen Angelegenheiten. ... Von grundsätzlicher Bedeutung ist dabei, ob die Länderminister Deutschland künftig im Ministerrat weiter vertreten können, falls es um Länderkompetenzen geht." Dem Bund dagegen ist sicher nicht un-angenehm, dass die unmittelbare Beteiligung der Länder an Brüsseler Arbeitssitzungen in Frage steht. Ergibt sich doch so eine "elegante" Möglichkeit, den lästigen Aufpasser loszuwerden, der den Gang der Verhandlungen verfolgt und direkt in die Landeshauptstädte berichtet.

Ein weiterer Ansatz, die mangelhafte Ausprägung der Länderrechte im Verfassungsvertrag zu kompensieren, kann sich aus der bevorstehenden Reform unserer bundesstaatlichen Ordnung ergeben. Bund und Länder haben sich zu Beginn der laufenden Legislaturperiode des Bundestages erneut verabredet, unseren Föderalismus zu modernisieren. Dieses Thema steht damit auf der politischen Agenda und die Diskussion sollte auch dazu genutzt werden, um eine Verbesserung der Länderbeteilung auf der Brüsseler Ebene zu erreichen. Es stehen zwar die Finanzverfassung und die Gesetzgebungskompetenzen nach dem Grundgesetz an erster Stelle der Überlegungen. Die CDU ist dabei mit konkreten Entwürfen an die Öffentlichkeit getreten. Im Zuge dieser Reformdiskussion sollte es uns aber auch gelingen, ein Verfahren zu schaffen, nach dem ein bestimmtes Quorum von Bundesländern den Bundesrat zur Ausübung seiner nach dem Europäischen Verfassungsvertrag bestehenden Rechte zwingen kann.

Mir ist bewusst, dass dies ein schwieriger Weg werden wird. Sollte aber den Ländern und den Länderparlamenten durch den Verfassungsvertrag keine Befugnis zum Einwirken auf die Europäische Ebene eröffnet werden, müssen wir uns innerstaatliche Möglichkeiten suchen, unsere Rechte in Europa durchzusetzen. Ich hoffe, meine Damen und Herren, Sie mit dieser insgesamt weniger erfreulichen Einschätzung nicht allzu sehr verschreckt zu haben. Heute bleibt mir festzustellen, dass das, was uns auf Europäischer Ebene - auch durch die Bundesregierung - verschlossen wird, im föderalen Bundesstaat erkämpfen müssen.

(Mahnung vor populistischen Forderungen)

Erlauben Sie mir zum Abschluss meines Vortrags noch einige mahnende Worte zum weiteren Umgang mit dem Verfassungsvertrag.

Wir sollten nicht voreilig von einer "Verfassung" oder einem "Verfassungsentwurf" sprechen. Ebenso warne ich davor, ohne Not eine Volksabstimmung hierüber zu fordern. Mit dieser Wortwahl und mit dieser Forderung verleiht derjenige, der sie sich zu eigen macht, der Europäischen Union eine staats- und völkerrechtliche Qualität, die sie nicht hat und die sie nach meinem Dafürhalten auch nicht haben sollte.

Bei dem, was der Präsident des Konvents, Giscard d'Estaing, als konsensfähiges Ergebnis des Konvents vorgelegt hat, handelt es sich nicht um eine Verfassung. Da die Mitgliedstaaten nach der derzeitigen Konzeption des Entwurfs auch bei Änderungen des Verfassungsvertrages das letzte Wort behalten, fehlt ein wesentliches Element einer Verfassung im Vollsinn des Begriffs. Der Verfassungsvertrag ist nicht Ausdruck der Selbstbestimmung eines Volkssouveräns, sondern geht auf die Einigung der in sich souveränen Mitgliedstaaten zurück. Damit steht auch fest, dass die Union eben kein selbsttragendes, sondern von ihren Mitgliedstaaten getragenes Gebilde ist.

Es geht um die Frage nach Integration oder Zusammenarbeit. Es geht darum, ob und in welchem Umfang wir bereit sind, klassische Elemente des souveränen Nationalstaates - Staatsgebiet, Staatsgewalt, Staatsvolk - auf eine über dem Nationalstaat stehende Ebene zu übertragen. Und es geht letztendlich darum, ob diese über den Staaten stehende Ebene eines Tages selbstorganisationsfähig sein soll. Es geht um die Frage der Kompetenz-Kompetenz. Dieter Grimm hat sie in einem Beitrag für die FAZ am 16. Juni in folgende Worte gefasst: "Zwischen Fremdbestimmung und Selbstbestimmung hinsichtlich der rechtlichen Grundordnung verläuft die feine Grenze zum Staat."

Und bevor diese Grenze überschritten wird, meine Damen und Herren, - wenn es denn eines Tages tatsächlich dazu kommen sollte - müssen die Regionen Europas verfassungsrechtlich garantierte, aktive Beteiligungsrechte erhalten haben. Wir dürfen nicht nachlassen, unser Bekenntnis zum Föderalismus und einem Europa der Regionen immer wieder zu betonen. Es sind die Regionen, die der Europäischen Union kulturelle Identität und Vielfalt verleihen, und es werden die Regionen sein, die in Zukunft einem ausufernden Brüsseler Zentralismus entgegentreten werden müssen.

Meine Damen und Herren,
ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.

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